2014-02-11

 

　　一、对威宁县产业化扶贫工作的总体评价

 

　　1、贫困人口数量剧增，扶贫力度不断加强

　　按照2300元的人均标准，威宁县贫困人口从2009年的24.37万人急增到47.42万人，全县的扶贫任务非常艰巨。随着全省扶贫攻坚力度的加强，对“老、少、边、穷”的威宁自治县给予了较大的支持和关注。2009年9月，“威宁县喀斯特地区扶贫开发综合治理试点”工作得到国务院扶贫办正式批复，专项扶贫资金从2008年的3200万元提升到2009年的8806万元，增长率为175%。2010年再度增长到13097.7万元，增长率为25%。无论是总量还是增长速度，均位居全省前列。与此同时，全县水利、电力、交通、农牧、林业等部门也得到了上级的大力支持，相关项目纷纷落地威宁，仅2011年的部门项目资金就有20多亿元，给县一级调度整合资金项目提供了较为有利的条件，威宁县大扶贫的格局初步形成。

　　2、造血扶贫深入人心，村民参与意愿增强

　　贵州产业化扶贫旨在温饱问题已解决基础上，帮助有发展意愿和发展能力的贫困群众走上产业发展的可持续道路，意在打造扶贫造血机制，稳固解决扶而返贫的问题。威宁县按扶贫老口径，2009年尚有24.37万贫困人口，三年来，4.2亿的扶贫资金已对全县35个乡镇实行了全覆盖，到2012年已实现全部脱贫，16个贫困乡镇减贫摘帽。随着各种产业扶贫项目的实施，扶贫成效初步彰显，产业扶贫的概念在广大农户心中逐渐被接受。只要农民发展意愿得到尊重，地方参与扶贫项目的积极性越高，项目完成质量就会越好。威宁县中央彩票公益金项目在2个乡镇14个村试行，由于前期工作做得扎实，群众出工出劳，道路占地都不作计较，自行修的串户路质量和标准远高于扶贫补助，甚至没争取到项目的村干部倍遭群众埋怨。兔街乡分布着上万亩天然油茶，在申报项目的过程中多次召开群众大会，统一干群思想，核查分布情况，成立工作小组，并且自行编制项目申报书，实施项目的热情度非常高。诸如此类的情况在威宁县并不少见，只要项目定位得当，扶贫项目均可培育成造福一方的民心工程。

　　3、项目开展种类繁多，主导产业塑造乏力

　　威宁县全年日照充足，高原气候明显，成就独具优势的农特产品风格。根据全县各乡镇上报的材料显示，全县产业化扶贫项目已覆盖到粮食、中药材、水果、蔬菜、畜禽养殖等领域。如仅中药材有党参、半夏、百合、金银花、鱼腥草等品种，养殖有牛、羊、猪、鸡、鹅等种类。例如迤那镇2011年，涉及金额为2180万元的扶贫项目中，就有5个类别7个种养殖业。这些项目看似百花齐放、热闹非凡，但社会经济效益显著的并不多，走上良性发展轨道的更是少之又少。究其原因复杂多样，但其中不容忽视的一点就是：产业扶贫资金投入宽散，培育管理成本高，聚集效应不明显，从而难以形成较有影响力和带动力的新型主导产业。

　　4、项目投资偏好明显，基础设施投入不足

　　根据当前的全省产业化扶贫政策，资金投向主要倾向于种苗、种畜、化肥、管护等方面的补助，而对于小水池、通组路、机耕道、基地等基础设施建设少有甚至没有配套支持。威宁县2011年财政扶贫资金用于基础设施方面的仅为1406万元，占全年资金量的12.7%。威宁作为全省国土面积最大的县，长期的积弱积贫和历史欠账，全县政府各管口部门的项目资金紧张的现状并未有根本改善。为此，由于扶贫资金投入的政策性偏好以及其他部门归口项目资金本身紧张有限，使得产业扶贫项目在基础设施建设上的总体形势不容乐观。形成了诸如洪涝干旱得不到根本解决、农产品没有道路运送、先进的生产方式传播受限、产业基地难于建成等困难和症结。长此以往，势必使全县产业扶贫项目的成效大打折扣，为下一步的可持续发展造成极大阻碍。

　　5、项目支撑体系薄弱，基层工作亟待改善

　　从群众基础看，由于受限于普遍低下的文化素质，不少居住于边远贫困村寨的目标群体对于发展当地的产业化项目往往缺乏明确的认知，其参与热情并不足，这也折射出产业化扶贫工作还需面对目标群体的意愿问题，即“要我干”和“我要干”问题；从自然条件看，威宁不少村寨的气候、水源、土壤等条件都相当恶劣，很多区域并不适合开展农业产业化；从工作力度看，威宁全县的扶贫工作支持力度总体虽呈递增态势，但成效却并不尽如人意，更远未形成区域发展带动效应。在推进项目实施的过程中，各乡镇由于在宣传动员、调解土地、管理监督等环节上投入的工作成本过高，乡镇干部虽疲于奔命，却收效甚微，导致不少乡镇落实项目的积极性逐渐回落，对扶贫工作的畏难情绪时有表露，有的甚至公开拒绝扶贫项目，导致产业化扶贫工作遭遇尴尬局面。

 

　　二、威宁县产业化扶贫工作存在的主要问题

 

　　1、关于基层扶贫工作队伍建设方面

　　2009年以来，随着威宁县扶贫工作任务的加大，为增强全县的扶贫工作力度，35个乡镇扶贫工作站均招配2名专职人员。一时为扶贫工作队伍注入了有力的新生力量。但随即而来的机构改革，使所有的乡镇扶贫工作站撤并入农业服务中心，导致大量的扶贫基础工作没有固定的部门和人员专门对接，经常处于找不到人做事的状况。有的乡镇接到工作任务就临时抽派人员参与，完成质量可想而知。有的乡镇只有一个分管领导，即当官又当兵，苦不堪言。工作效率大大降低，给产业化扶贫项目的落地实施、督促检查、管理报账等环节造成了严重的困扰。

　　2、关于部门协调配合方面

　　扶贫系统属于综合协调部门，受专业技术能力的限制，项目实施中难免要依靠到一些技术业务部门。威宁县现参与扶贫项目实施的有财政、发改、农业、畜牧、水利、林业、科技等十多家部门，在资金监管报账、技术支撑服务、中后期督促检查、审计评估等方面发挥着重要作用。随着产业类别的不断增加，所涉及的合作单位也越来越广泛。威宁作为扶贫试点，这几年其它部门的涉农项目资金也陡然突升，工作任务日益繁重。加上扶贫资金程序复杂、责任重大，成效难显，工作成本高。因此，各部门在对待扶贫项目的态度上发生了微妙的转变，从积极参与到应付了事，甚至是不配合。由于考虑到自身的利益问题，而出现的推诿、扯皮等内耗现象时有发生。

　　3、关于项目立项及运行管理方面

　　在项目立项的环节上，各乡镇均会投入较大的热情，不管三七二十一，先把项目争下来再说，因为现有的考核体系首先比的是固定资金投入数字。一旦项目到位，特别是中期推进过程中，没有投入应有的手段，工作督查和调度力度不足，问题得不到及时发现。加上项目设计过多地照顾上级部门和领导的意见，没有切实体现威宁县的实际情况和重点需求。一些地方优势项目缺乏关注，基层基础工作缺乏积极性，制作实施方案前期工作不充分，没有预见问题的前瞻性，在推行的过程中困难重重，方案屡次修改缓误工作进度的情况时有发生。大多项目都没有思考滚动发展的机制，报账完就意味着项目结束，怎样在项目资金的支持下实现可持续发展也只是停留在口头上，实施中刻意避免。

　　4、关于各利益相关群体的联结机制方面

　　限于方方面面的制约因素，很多地方并未认真研究在产业扶贫项目中如何发挥公司、合作社和能人的积极作用，缺乏共谋发展的举措。在没有主动引导、约束和协调服务的情况下，各种参与扶贫项目的经济主体难以体现其示范带动作用。在市场运作对产业过程发挥重要作用的今天，大多基层干部工作仍停留在只抓生产不管销售的原始阶段，主观思想上排斥与公司、企业合作的有效模式，存在戒备心理，有的甚至根本不懂得如何与市场主体打交道，不懂如何维护农民的利益。此外，各经济主体的合作总是游离于共谋发展、推动发展的核心主题之外，止步于基本的利益连接，缺乏规范制约，并未发挥出更大更强的合力。

　　5、关于现行产业化扶贫政策及其操作性方面

　　现有的省级产业化扶贫政策制定得过于具体和细致，全省一刀切。其实，各地情况大不一致，操作效果也不尽相同，但现行政策并没有给地方留下应对调整的空间。产业项目补助标准与市场价格出入越来越大，实施过程中质量和数量无法两全。补助方向几乎远离了扶贫产业区的基础设施部分，而集中连片特困地区往往属于交通、水利、电力等部门尚未规划到的区域，农民基本生产生活条件本就有待改善，势必无法支撑起产业发展所需要的条件，因此，产业扶贫项目在这里举步维艰。而在条件较好的区域，产业效益大多汇集到能人、大户的身上，少量贫困人口能通过流转土地、受雇零工的形式分到一小杯羹，而大多数贫困人口却并未惠及。由此带来的一个尴尬事实是：扶贫瞄准机制的初衷和产业化的市场特质可能会不时绊脚。

 

　　三、对我省产业化扶贫工作的几点建议

 

　　1、加强基层扶贫工作队伍建设，提高扶贫干部素质

　　我省作为全国扶贫工作任务最艰巨的地区之一，应该在省级层面统一解决全省扶贫机构的设置问题。在原来的50个国家重点县的基础上，增至目前 “三片六山”共70个县，都应该设立市（州）、县（区）、乡（镇）的专门扶贫机构，通过选拔、培训，打造一支专业过硬的扶贫工作队伍，解决工作特别是基层工作有人做的问题。扶贫工作对象基本都覆盖在广大农村，干部队伍的思想素质也是一个值得关注的方面，只有对“三农”抱有深厚的感情，急贫困群众之所急，想贫困群众之所想，树立起大爱的工作作风，才能真正把扶贫工作做好。通过加强干部队伍培训工作，致力提高扶贫干部的政治业务素养。通过推行机关与基层干部的交流挂职，转换角色进行工作锻炼，建立起扶贫系统政令通畅的渠道。

　　2、适度下放产业化扶贫工作权限，保护基层工作积极性

　　根据现行管理办法，产业扶贫项目一经审批，就必须按方案逐一推进。作为最了解工作情况的县（区）、乡镇一级，在应对实施项目过程中的变化时，调整工作的余地很小。一些项目明显已暴露出严重的问题，但因基层没有即时调整的权力，上报程序手续过于漫长，等到批复已经错过了最佳的整改时期，基层干部对此很是无奈。如果事前请批改成事后备案，基层能根据实际发生的改变做出及时有效的调整，让产业项目真正发挥出效应有的效益，同时也避免了扶贫资金不必要的浪费。同时，在项目申报程序、资金补助标准、资金报账程序等环节上对重点扶贫工作县给予简化和放宽要求，将会大大提高工作效率。此外，产业扶贫相对于其它农村工作来说工作成本较高，县以上各级财政应在扶贫工作经费的匹配上切实有所倾斜，这对于基层扶贫工作的积极性将是有力的保障和促进。

　　3、尽快深化提炼产业化扶贫工作理论，科学指导项目推广实践

　　产业化扶贫是近几年来新推出的扶贫工作理念，在推行的过程中，由于各地实际情况不一，理解水平不一，施行的效果参差不齐，有的地方遇到政策瓶颈不知何去何从。其实，全省各地先后涌现出了不少示范亮点，如晴隆县的草地生态畜牧业、长顺县的山地扶贫发展模式等，但大多产业项目只是单纯地实施和推行，很多好的经验并未被提炼总结出来。应充分整合扶贫系统力量，必要时，要引进“外脑”，加大调查研究、总结梳理、访谈讨论、信息报送等形式的工作力度，加快我省产业化扶贫理论工作的收集和整理。同时，通过报刊、电视、网络等平台进行有声势的宣传，开展相应的理论研讨会和论文大赛，出版工作理论文集，提炼出有针对性的、操作性强的产业化扶贫理论，使之不断补充到各项扶贫政策中，成为有效指导地方产业扶贫发展的强力武器。

　　4、积极培育产业化扶贫市场主体，实现扶贫项目良性发展

　　产业化扶贫工作的最终目标是让贫困群众增收致富，关键环节是项目要产生效益。只有产业运作成功了，收益才有可能流进农民的口袋。缺少这个环节，覆盖带动贫困农户、可持续发展、滚动机制的实现只能是空谈。扶贫产业化必须遵守市场化的经济规律，政府部门在帮助各经济主体对接市场的过程中的作用是有限的。产业化扶贫最终必然依靠合作社、公司、企业这些经济主体来承担产业的市场风险。为此，培育一批有实力的、有诚信的经济主体来介入产业扶贫工作，是市场经济条件下的必然选择，也是扶贫部门今后应该关注的工作重点之一。现实中的公司企业良莠不齐，政府部门要善于鉴别那些动机不纯、意在套取国家资金的经济主体。对刚刚起步的农村专业合作社要作好引导，着重引进社会责任感强的农业公司，从公开公平公正的原则出法，明确责权机制。在金融服务、土地流转、项目报批、资金划拨等方面给予政策优惠和手续简化，使企业引得进来、扎得下根、结得出果。可以鼓励相关科研院所积极介入产业化扶贫工作，这不仅利于明晰扶贫部门的职能定位，也会进一步消减政府部门间的内耗现象。总之，扶贫部门要有海纳百川的胸怀，要敢于并且善于与置身于政府部门之外的市场主体合作，把产业化扶贫项目真正做出效益，让产业扶贫之花在更多的贫困村寨长开不谢。（作者系贵州省扶贫办农村人力资源开发处副处长，2010年6月至2012年6月于威宁自治县挂任县委常委、副县长）